Numa iniciativa com características imperiais, o Ministério Público Federal do Meio Ambiente resolveu notificar todos os órgãos de meio ambiente do Estado do Rio de Janeiro – estaduais e municipais – sobre como deveriam fazer para proceder à expedição de qualquer licença ambiental. O longo ofício, pomposo, foi distribuído com grande número de assinaturas, o que lhe conferiu características de uma “ordem unida”. como se pode ver ao fianal do texto.
Os municípios se assustaram, mas o INEA não se deixou intimidar pela truculência, e a Procuradoria Geral do Estado reagiu, obtendo a liminar parcial que se pode ler abaixo.
Espera-se, agora, que a liminar seja transformada em sentença, ou que se entregue a gestão direta dos órgãos de meio ambiente ao MP federal. Ou que se institua uma “operação padrão” de maneira a conferir ritmo de cágado perneta a toda e qualquer expedição de licença ambiental, com as inevitáveis conseqüências para a economia do Estado do Rio de Janeiro. Na sentença, fica claro que não se pode admitir que o MP ambiental extrapole de suas funções legais e transforme-se em autoridade coatora, ou seja, que tenta impor padrões de comportamento gerais à administração pública com ameaças ao administrador público em caso de descumprimento.
Além disso, há um inusitado não citado na sentença: quem pode dizer exatamente quais os interesses da União nas atividades de licenciamento dos entes federativos, senão os órgãos do próprio Executivo da União?
O autor deste blog sublinhou as partes mais relevantes da liminar, para facilitar a leitura.
2010.51.01.011067-0 2001 – MANDADO DE SEGURANÇA INDIVIDUAL/OUTROS
Autuado em 05/07/2010 - Consulta Realizada em 28/07/2010 às 17:52
AUTOR: ESTADO DO RIO DE JANEIRO E OUTRO
PROCURADOR: RODRIGO TOSTES DE ALENCAR MASCARENHAS E OUTRO
REU: PROCURADORA DA REPUBLICA DO OFICIO DO MEIO AMBIENTE E PATRIMONIO HISTORICO E CULTURAL E OUTRO
24ª Vara Federal do Rio de Janeiro – THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO
Juiz – Decisão: ALFREDO DE ALMEIDA LOPES
Distribuição – Sorteio Automático em 05/07/2010 para 24ª Vara Federal do Rio de Janeiro
Objetos: ATOS E PROCEDIMENTOS ADMINISTRATIVOS: RECOMENDACAO CONJUNTA Nº 001/2009
MANDADO DE SEGURANÇA
2010.51.01.01107-0
DECISÃO
Trata-se de Mandado de Segurança impetrado pelo ESTADO DO RIO DE JANEIRO, com pedido de liminar, contra ato da PROCURADORA DA REPÚBLICA TITULAR DO OFÍCIO DO MEIO AMBIENTE E PATRIMÔNIO HISTÓRICO E CULTURAL e do PROCURADOR DA REPÚBLICA EM EXERCÍCIO NO ÓRGÃO DE ATUAÇÃO DO PARQUET FEDERAL EM TERESÓPOLIS, onde objetiva a suspensão de todos os efeitos da recomendação conjunta nº 01/2009 e dos atos subjacentes até o julgamento final do presente mandamus.
Alegam que, no âmbito do Estado do Rio de Janeiro, a atribuição para fiscalização e licenciamento de atividades e empreendimentos considerados efetiva ou potencialmente poluidores é exercida pelo Instituto Estadual do Meio Ambiente - INEA, a quem cabe, inclusive, expedir normas regulamentares sobre as matérias de sua competência, respeitadas as competências dos órgãos de deliberação vinculados à Secretaria do Estado do Ambiente.
Informam que, em 3 de março de 2010, receberam o ofício PR/RJ/GP/n.37/2010 (fl. 51), subscrito pela 1ª Impetrada, para que fossem tomadas as medidas necessárias à adequação das irregularidades apontadas em processos de licenciamento ambiental, para tanto encaminhando a Recomendação Conjunta nº 001/2009 (fls. 52/56).
Afirmam que, na referida Recomendação, a primeira autoridade Impetrada recomenda: 1) que, no curso dos processos de licenciamento em áreas de propriedade da União Federal, sejam encaminhados os pareceres que fundamentarão a licença à GRPU - Gerência Regional do Patrimônio da União; 2) que, no curso dos processos de licenciamento, seja juntada aos autos a autorização do IPHAN para a intervenção em áreas tombadas e seu entorno; 3) que, no curso dos processos de licenciamento ambiental ou de autorização para supressão de vegetação, que afetem unidades de conservação federais e áreas circundantes, seja juntada aos autos a anuência dos órgãos responsáveis; 4) que, quando necessária, nos autos dos processos de licenciamento, seja juntada a autorização do DNPM, previamente à expedição das licenças; 5) que todas as plantas apresentadas nos autos dos processos de licenciamento ou nos EIAs e seus respectivos RIMAs contenham assinaturas dos responsáveis, adotando-se as providências quanto à forma de sua apresentação; 6) que sejam encaminhadas ao Ministério Público Federal, IPHAN, ICMBIO e GRPU-RJ, as comunicações das audiências públicas sobre os empreendimentos localizados em áreas de interesse da União, com antecedência mínima de 15 dias; 7) que seja comunicado ao Ministério Público Federal a expedição das licenças em casos de empreendimentos localizados em áreas de interesse da União, no prazo de até 5 dias; 
que seja comunicado ao Ministério Público Federal os autos de constatação lavrados em área de interesse da União, no prazo de até 10 dias a contar da autuação; 9) que seja determinado aos requerentes das licenças ambientais para empreendimentos em áreas de interesse da União que encaminhem cópia dos EIA/RIMAs aos órgãos federais, no prazo de até 10 dias; 10) que seja determinado, no curso dos processos de licenciamento delegados aos Municípios, que exigida a observância das disposições legais relativas às unidades de conservação federais envolvidas; 11) que seja determinado que não sejam expedidas licenças para empreendimentos que não apresentem as autorizações e anuências referidas no itens anteriores.
Alegam também que consta na referida Recomendação determinação para que o Secretário de Estado de Meio Ambiente e o Presidente do INEA informem seus substitutos ou sucessores do teor da Recomendação, no prazo de cinco dias úteis após o seu afastamento ou desligamento dos seus respectivos cargos.
Aduzem que a citada recomendação conclui afirmando estarem constituídos em mora os destinatários quanto às providências solicitadas, e que poderia implicar na adoção de todas as providências judiciais cabíveis.
Sustentam que sequer puderam ter vista do procedimento administrativo que deu origem á Recomendação conjunta no âmbito do Ministério Público Federal, uma vez que o expediente foi omisso acerca da existência de Portaria de Instauração de Inquérito Civil Público ou de simples procedimento dele preparatório.
Acrescentam que o segundo Impetrado encaminhou ao Presidente do INEA, em 24 de maio de 2010, o Ofício nº 138/2010/GAB/PCCB/PRM/TER (fls. 67/68), por meio do qual requisita o envio, em 20 dias, de informações sobre o cumprimento da Resolução Conjunta nº 001/2009, relatando o que foi feito e o que ainda estiver pendente, indicando os motivos e encaminhando documentação comprobatória, aduzindo que o não cumprimento tempestivo importaria na prática de conduta criminosa definida no art. 10 da Lei nº 7.347/85.
Argumentam que têm direito líquido e certo de exercerem a atividade de licenciamento ambiental sem serem ameaçados por Recomendações ou ofícios de terceiros estranhos ao licenciamento, face ao princípio da separação dos poderes.
Informam que, quanto ao aspecto material, as recomendações elencadas pelo Ministério Público Federal versam ou sobre orientações que o Instituto Estadual do Ambiente e o Estado já observam ou sobre imposições à instituição ambiental estadual de obrigações que ultrapassam as exigências das normas ambientais.
É o relatório. Decido.
O mandado de segurança é o instrumento previsto na Constituição da República para a defesa de direito líquido e certo, contra ato de autoridade eivado de ilegalidade ou praticado com abuso de poder. Exige-se, ainda, que a ameaça seja real e efetiva, não se admitindo a impetração em face de lei em tese. Todavia, tal assertiva deve ser adotada cum granu salis, uma vez que a própria Constituição admite o emprego da via mandamental não apenas em face de lesão, mas também de ameaça a direito. Assim, não se pode condicionar a impetração do mandado de segurança à prévia ocorrência da lesão, admitindo-se a impetração preventiva quando demonstrado o justo receio de lesão.
No caso, embora o documento objeto da irresignação dos Impetrantes se intitule uma mera recomendação, o teor do seu penúltimo parágrafo, denominado EFICÀCIA deixa claro que o não atendimento das onze recomendações veiculadas caracterizará o descumprimento de dispositivos legais e acarretará a promoção de medidas judiciais em face dos recalcitrantes.
Ademais, o Ofício nº 138/2010/GAB/PCCB/PRM/TER, às fls. 67/68, expedido pela Procuradoria da República no Município de Teresópolis, informa a instauração de inquérito civil público para fiscalizar o efetivo cumprimento da Recomendação Conjunta nº 01/09, e afirma que o não encaminhamento de informações a respeito do cumprimento da mencionada Resolução, no prazo de vinte dias, importará na prática pelo destinatário (Presidente do INEA) da conduta criminosa prevista no art. 10 da Lei nº 7.347/85.
Verifica-se, desta forma, a presença de risco real de lesão ao Impetrante, o que autoriza o acesso deles à via mandamental.
O Ministério Público é instituição essencial à função jurisdicional do Estado, exercendo as importantíssimas funções elencadas no artigo 129 da Constituição da República, e detalhadas nos incisos I a XX, do artigo 6º da Lei Complementar nº 75/93, dentre as quais a proteção ao meio ambiente, podendo, dentre outras medidas, expedir recomendações visando à melhoria dos serviços públicos e de relevância pública, bem como ao respeito, aos interesses, direitos e bens cuja defesa lhe cabe promover, fixando prazo razoável para a adoção das providências cabíveis (Lei Complementar nº 75/93, art. 6º, XX).
Assim, a expedição de recomendação é medida de caráter nitidamente pedagógico e preventivo, que possibilita ao seu destinatário reavaliar a sua conduta, à luz das razões apresentadas pelo Parquet. Contudo, a decisão final sempre caberá ao recomendado, que poderá ou não acolher as ponderações do Ministério Público.
De fato, pelo princípio da legalidade, somente a lei pode deferir direitos e estabelecer deveres. Mas, se, por um lado, o gestor público não está obrigado a obedecer a simples recomendações, por outro lado, o Ministério Público pode propor as ações judiciais que entender cabíveis, sempre que tiver formado convicção de que determinada conduta daqueles servidores públicos contrasta com dispositivo de lei.
Quanto a esta matéria, assim já decidiu o E. TRF da 2ª Região:
ADMINISTRATIVO. MINISTÉRIO PÚBLICO DO TRABALHO. EXPEDIÇÃO DE RECOMENDAÇÕES E CELEBRAÇÃO DE TERMOS DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA PARA INVIABILIZAR A TERCEIRIZAÇÃO DE SERVIÇO NÃO-ESPORÁDICO MEDIANTE CONTRATAÇÃO DE SOCIEDADE COOPERATIVA DE TRABALHO. VALIDADE.
I – A Lei Complementar nº 75/93 autoriza o Ministério Público do Trabalho a instaurar inquérito civil público e outros procedimentos administrativos, sempre que cabíveis, para assegurar a observância dos direitos sociais dos trabalhadores (art. 84, inciso II). Do mesmo modo, a expedição, pelo parquet, de meras recomendações, sem efeito vinculante aos destinatários ¿ à evidência ¿, para a promoção de interesses cuja defesa lhe caiba, tem previsão no art. 6º, inciso XX, da citada lei complementar, sem que haja a necessidade de prévia instauração de inquérito civil público.
II – Ao seu turno, o termo de ajustamento de conduta, a cuja adesão também não fica compelida a entidade a que se dirige, encontra expressa previsão no art. 5º, §6º, da Lei da Ação Civil Pública.
III – Há de se reconhecer lícita a impugnada atividade, promovida pelo Ministério Público Federal para tutelar direitos dos trabalhadores brasileiros, porquanto formalmente autorizada pelas normas que orientam a atuação da aludida instituição.
(…)
VII – Recurso a que se nega provimento.
(TRF-2 – AC – APELAÇÃO CIVEL ¿ 270683. Processo: 2001.02.01.034403-2 UF : RJ Órgão Julgador: QUINTA TURMA ESPECIALIZADA. Data da Decisão: 12/11/2008. DJU – 9/02/2009 – Página 197)
Aplicando-se o entendimento acima exposto ao caso sob análise, deve ser reconhecido que o Ministério Público tem legitimidade para editar recomendações versando sobre práticas a serem adotadas nos processos de licenciamento ambiental. Todavia, tais recomendações não têm caráter vinculante, sendo desprovidas dos atributos de coercibilidade próprios das leis editadas pelo Congresso Nacional.
Assim, não se afigura cabível o ajuizamento de ações cíveis ou penais em face das autoridades que venham a descumprir as recomendações editadas pelo Parquet, ressalvado, no entanto o direito (rectius, o dever) do Ministério Público de vir a ajuizar tais demandas caso entenda que aquelas autoridades, assim fazendo, também descumpriram dispositivos de lei.
Presente, portanto, apenas em parte o fumus boni iuris, não se podendo acolher o pedido de suspensão integral da Recomendação Conjunta nº 01/2009, e de todos os atos com base nela praticados, eis que, como visto, a edição de recomendações se insere nas atribuições do Ministério Público.
Por outro lado, a instauração de inquérito civil público destinado a fiscalizar o efetivo cumprimento dos termos da referida Recomendação, conforme noticiado no documento à fl. 67, onde inclusive é afirmada a imperatividade da adoção das medidas recomendadas, não se coaduna com o caráter não vinculante das recomendações, sendo cabível a sustação de procedimentos tendentes a aplicar sanções cíveis ou penais com base unicamente no descumprimento de recomendações.
Quanto ao periculum in mora, evidencia-se pelo teor do ofício reproduzido às fls. 67/68.
Isto posto, DEFIRO em parte a medida liminar, para determinar às autoridades Impetradas que se abstenham de instaurar procedimentos tendentes a aplicar sanções cíveis ou penais aos Impetrantes com base tão somente no descumprimento das recomendações constantes na Recomendação Conjunta nº 01/2009, ressalvada a atribuição do Ministério Público de editar recomendações, de instaurar inquérito civil público, e de promover o ajuizamento de ações cíveis ou penais quando entender haver ocorrido o descumprimento de dispositivo expresso de lei.
Intimem-se as autoridades coatoras para ciência e cumprimento da presente decisão bem como para que prestem as suas informações no prazo legal.
Dê-se ciência ao Ministério Público, para os fins dos artigos 7º, inciso II, e 12, da Lei nº 12.016/2009.
P. I.
Rio de Janeiro, 26 de julho de 2010.
ALFREDO DE ALMEIDA LOPES
Juiz Federal no exercício da titularidade da 24ª Vara Federal
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Edição disponibilizada em: 28/07/2010
Data formal de publicação: 29/07/2010 – Prazos processuais a contar do 1º dia útil seguinte ao da publicação.Conforme parágrafos 3º e 4º do art. 4º da Lei 11.419/2006.
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